Principios y lineamientos: hacia una propuesta de redistribución para el pacto fiscal
| Autor | Carlos Rocabado Mejía |
| Páginas | 3-20 |
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Principios y lineamientos:
hacia una propuesta de redistribución
para el pacto fiscal
Carlos Rocabado Mejía
INTRODUCCIÓN
La publicación de los resultados nales del Censo Nacional de Población y Vivienda 2012 ha
propiciado de manera natural e inmediata el regreso de un debate recurrente: la redistribución de
los recursos scales.
¿Por qué existe esta relación entre población y recursos? Podemos aventurar la siguiente hipótesis:
la Ley de Parcipación Popular estableció que la coparcipación tributaria, a ser realizada a nivel
municipal, tomaba en cuenta el número de habitantes de cada jurisdicción local. Dicha norma
establecía explícitamente que el Censo y la encuesta demográca intercensal se constuían en la
referencia ocial sobre población y por ende sobre el reparto de los recursos coparcipables.
Este lazo población-recursos conene una lógica directa y elemental que ha logrado un
reconocimiento y una aceptación tal vez mayor al que podría, por ejemplo, tener la relación región-
regalías, de carácter territorial y más alejada de lo que el ciudadano podría calicar como equitava
o igualitaria. La propia Ley Marco de Autonomías y Descentralización (LMAD) refuerza este lazo
al denir, no el factor población pero sí los resultados del úlmo Censo 2012 —lo cual es casi lo
mismo—, como referencia temporal para generar una propuesta técnica de pacto scal.
En esta línea, los puntos de parda de este ensayo, que guardan correspondencia con el estado
actual de las cosas al segundo semestre de 2013, son:
1. Bolivia no ene experiencia en pactos scales pensados como tal. Las úlmas
negociaciones fundamentales en cuanto a reparto de recursos scales son el Diálogo
2000 y la Ley de Hidrocarburos de 2005. Estas dos experiencias del pasado más
próximo son escenarios casi incomparables pero son también lecciones que no
pueden ser ignoradas. En ambas existe un claro componente territorial, mayormente
local en el primer caso, mezclado con otro po de actores y de partes interesadas en
el segundo. Es lógico que el pacto scal que imaginamos se base en un componente
interterritorial, que con la Constución Políca del Estado (CPE) de 2009 ha pasado
a ser más que eso: con las cualidades actuales de la autonomía debemos también
hablar de un componente intergubernamental. Si bien existe la posibilidad que el
pacto scal supere el marco de negociación entre niveles del Estado únicamente,
este estudio privilegia esta modalidad.
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Lineamientos para una propuesta de redistribución
2. La propuesta de redistribución de escaños entre departamentos, efectuada por
el Órgano Electoral Plurinacional, se encamina hacia la superación de la relación
directa población-escaños electorales, integrando otros factores de ponderación
en la fórmula de asignación. Dicho avance no es imposible en términos scales: el
reparto de los recursos HIPC-II del Diálogo Nacional introdujo una variante a la regla
“x bolivianos por cada habitante” de la coparcipación, al agregar el factor pobreza.
Existen varias propuestas actuales de redistribución interterritorial de los recursos
scales que van en la misma línea.
3. Este ensayo propone lineamientos y principios básicos en cuanto a redistribución en
el marco del futuro pacto scal. Para ello se hace un repaso de las propuestas ya
existentes de redistribución, no sólo de los recursos coparcipables sino del conjunto
del régimen tributario y de compensaciones, proponiendo nalmente una hoja de
ruta básica que genere elementos de discusión para la mejora del reparto scal actual.
PACTOS FISCALES CON REDISTRIBUCIÓN:
UNA EXPERIENCIA INTERNACIONAL
Sin ni siquiera entrar en su detalle nanciero ni en la metodología de negociación1, la lista
de contenidos que podemos encontrar en los acuerdos scales interterritoriales de disntos
connentes es muy amplia. La Tabla 1 muestra una lista no exhausva de temas en tres experiencias
internacionales, los cuales claramente superan el limitado marco de la redistribución de recursos
scales.
Cuadro 1
Temas no redistribuvos incluidos en acuerdos scales internacionales
Australia (2008) Guatemala (2000) India (2010)
– Mejor rendición de cuentas, más
simples y transparentes
– Creación del Consejo de Ministros
para las Relaciones Financieras Fis-
cales
– Denición de indicadores para el
reporte de desempeño de los dis-
ntos acuerdos nacionales
– Los acuerdos especícos deberán
estar ligados a objevos naciona-
les, de duración especíca
– Creación y/o fortalecimiento de
instuciones ligadas a la adminis-
tración tributaria
– Implementación de sistemas de
administración e inversión pública
y auditoría
– Consolidación de un sistema tribu-
tario con carácter progresivo
– Priorización del gasto social
– Mejora de la carga tributaria y ge-
neración de superávit scal
– Generación de superávits para in-
versión en capital
– Aumento de presión tributaria
– Implementación de un único im-
puesto a las ventas
– Mejora de la calidad del gasto pú-
blico
Fuente: Elaboración propia.
Sin embargo sí es posible que existan acuerdos casi exclusivamente redistribuvos. España es un
ejemplo; la úlma gran reforma efectuada en el seno del Consejo de Políca Fiscal y Financiera de
las Comunidades Autónomas (CCAA), aquella de 2009, se estructuró en torno a cuatro ejes básicos
de carácter redistribuvo:
– Refuerzo de las prestaciones del Estado del Bienestar en el marco de la estabilidad
presupuestaria. Se refuerzan los criterios de distribución de los recursos scales,
tomando en cuenta los cambios en cuanto a población al mismo empo que los
criterios no poblacionales (dispersión, extensión territorial) y la ayuda a las personas
en situación de dependencia (tercera edad, discapacitados), preservando el décit
público en niveles razonables que garancen sostenibilidad, tomando en cuenta las
exigencias de la Unión Europea en la materia.
1 Para un estudio
de metodología e
instucionalidad
del pacto scal, ver
Rocabado, C. (2013)
“Desaos para la
constución de
un pacto scal en
Bolivia”. Serie Grupo
sobre Políca Fiscal
y Desarrollo, Nº 5. La
Paz. CEDLA.
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